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政策法规

关于进一步加强产业扶贫的指导意见

作者:本站编辑发布时间: 2018-09-28 11:22:51


各市(州)农委、扶贫办,各县(市、区)农业局、扶贫办:

省委省政府高度重视产业扶贫工作,将其作为脱贫攻坚七大行动之首,探索出“四跟四走”产业扶贫新路径,带动200多万人通过发展产业实现脱贫。随着产业扶贫工作的深入推进,有的地方存在对产业扶贫不够重视、产业选择不够精准、利益联结不够紧密、帮扶措施不够有效、贫困人口内生动力不足等问题。为打赢打好脱贫攻坚战,有效解决产业扶贫中存在的问题,进一步做好产业扶贫工作,促进有劳动能力的贫困人口通过发展产业脱贫致富,提出如下意见。

一、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻落实党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,按照“四跟四走”产业扶贫思路和扶贫产业发展目标,紧紧围绕贫困人口产业发展,因地制宜选准特色产业,因户施策落实帮扶措施,发挥新型经营主体带动作用,调动贫困人口内生动力,建立长效利益联结机制,整合财政涉农资金,加大金融支持力度,把发展产业作为贫困人口脱贫致富的长久之计和根本之策。
(二)目标任务。到2020年,培育一批贫困人口参与度高、带动贫困户长期稳定增收能力强的扶贫产业,初步形成扶贫产业体系,力争有劳动能力的贫困户有1个以上产业增收项目、有培训意愿的贫困户掌握1门以上就业创业技能,贫困人口自我发展能力明显增强,产业扶贫对象如期实现脱贫。

二、着力选准扶贫产业
    产业扶贫要在资源高效利用上下功夫,在产业振兴上做文章,按照资源禀赋、市场需求、群众意愿,坚持宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游的原则,精准选择贫困人口能广泛参与的产业作为扶贫主导特色产业。
——特色种植业。发展延季蔬菜、设施蔬菜、高山蔬菜,建设绿色精细高效特色蔬菜标准化生产基地,配套仓储保鲜冷链设施,强化商品化处理,做好产销对接。发展“名优新特”水果,打造特色水果品牌,建设优质水果种苗繁育基地,加快生产基地和标准园、产地集散中心、产地初加工及精深加工和冷链物流建设。加快绿色有机生态茶园建设,重点打造“五彩湘茶”区域品牌,建设产地批发市场,完善流通体系。引导省内外种子企业在适宜种子生产的贫困村成片建立杂交水稻制种基地。引导贫困户利用房前屋后空坪隙地发展特色种植庭院经济。利用山洞资源种植食用菌,储藏生鲜农产品,发展洞穴经济。发展油茶、楠竹和特色经济林,积极建立国家级或全省性油茶、林下经济产品、竹产品电子商务平台及综合交易市场,同时推进现有市场升级改造,提升服务功能。发展道地药材,建立标准化生产基地,进行农业GAP认证,保障药材质量;扩大邵东、靖州等药材市场的市场功能,健全营销网络体系,培育一批购销大户;推进产地趁鲜切制和初加工,建设初级加工和贮藏交易点;在生产集中区域,建设加工产业园区,开展中药饮片和医药中间体提取,促进药化工业发展。
——健康养殖业。以武陵山区、雪峰山区、罗霄山区、南岭山区等适养区为重点区域,以畜禽、草食动物地方优良品种为依托,培育畜禽特色区域品牌,推广“龙头企业+规模养殖基地+贫困户”的生产模式,发展特色畜禽养殖。在水资源丰富的适养地区发展高效水产健康养殖,因地制宜推广“稻田养鱼(虾)”等综合种养模式,或利用山洞资源养殖冷水鱼类,发展洞穴经济。依托龙头企业开展畜禽水产品分割销售和深加工,延长产业链,提高附加值。发展林禽、林畜、林蜂、林蛙为主的林下养殖业。
——农副产品加工业。加强贫困地区现代农业产业集聚区(现代农业产业园)和优质农副产品供应基地省级示范片建设,引导农副产品加工向现代农业产业集聚区、优质农副产品供应基地核心区、现代农业科技园、现代农业创新创业园聚集发展,就地就近加工转化增值。鼓励农业产业化龙头企业向前端延伸,在贫困地区建设规模种养基地,向后端拓展建设物流营销和服务网络,统筹推进农副产品规模生产、初加工、精深加工、综合利用加工和主副食加工协调发展。引导农副产品加工企业强化品牌创建意识,弘扬精益求精、追求卓越的“工匠”精神,推动农副产品加工业优品种、提品质、创品牌、增效益。
——休闲农业与乡村旅游业。结合美丽乡村和现代农业特色产业园、特色小镇建设,在贫困地区通过“旅游+山水田园+历史文化+民族文化+特色餐饮”“旅游+民族风情+民俗体验+特色农业”“旅游+特色风情小镇+非遗展演+特色民宿”“旅游+特产基地+土特产品购买”等形式,盘活贫困村特色旅游资源,加快休闲农业和乡村旅游产业发展。选择森林覆盖率高、景观优美、民风淳朴的贫困村,建设一批森林康养基地,提供森林康养、森林度假服务。
——电商冷链物流业。加快贫困地区宽带网络建设,推进邮政、商务、供销合作等系统在贫困村建立服务网点,支持电商、快递、物流企业拓展农村业务,推广“互联网+特色农产品”电商模式,打通“农产品进城”和“工业品下乡”的通道,解决农资购买贵、农产品销售难问题。依托贫困地区现有的传统冷藏设施,将其转换为适应电商发展的“冷链物流配送型”冷藏设施,或依托现有的物流基地发展新的冷链物流设施,满足生鲜农产品、冷藏冷冻类食品和电商发展对冷链物流市场的需求。
——农业生产服务业。鼓励贫困村村委会或村级集体经济组织在尊重贫困群众意愿基础上,共同组建现代农机生产服务社,为农民群众提供代耕、代插、代管、代收、代烘干、代储藏、代加工、代销售等一条龙生产经营服务,或向“土地托管”“农业共营制”等各种类型的农业全程社会化服务领域发展,长期稳定增加贫困户和贫困村集体的收益。
——农村公共服务业。结合实施河长制、农村保洁和垃圾清运、农村道路维护、植树造林、森林管护、治安防控等工作需要,在贫困地区率先推进城乡基本公共服务均等化,发展农村公共服务和社会事业,创设管水员、护林员、保洁员、治安员等乡村公共服务岗位,采取政府购买服务的方式,签订劳务聘用协议,优先保障符合条件的、只有半劳动能力的贫困人口就业,增加贫困户家庭收入,实现稳定脱贫。
——“扶贫车间”式加工业。推动贫困地区承接沿海发达地区劳动密集型产业转移示范区建设,积极引导工业企业、农业产业化龙头企业或返乡下乡人员到贫困地区利用农户或村集体的闲置民房、学校、会场等场地,建立“扶贫车间”,开展来料加工、产地初加工和手工制作,发展传统民俗民族工艺、手工编织、乡村特色制造等,优先安排贫困户有就业愿望但难以外出打工的农村妇女、只有半劳动能力的贫困人口、残障人员在家门口就地就业,既实现贫困人口“挣钱顾家两不误”,又为村集体、农户增加“扶贫车间”房租等收入,实现多方共赢。

三、着力创新帮扶模式
    产业扶贫要充分发挥基层干部群众的首创精神,在直接帮扶、委托帮扶和股份合作等帮扶模式的基础上,针对不同的贫困人口,不断完善和创新帮扶模式,将贫困人口的生产要素合理融入扶贫产业中,让贫困人口获取多元化的生产经营、租金、薪金、分红等收益。
——园区带动模式。以园区为平台,集聚集约发展扶贫产业,共同打造区域公用品牌,提升特色产业的价值链,提高贫困户发展特色产业的附加值。
——集体带动模式。大力发展村级集体经济,其收益主要用于设置扶贫公益性岗位、小型公益设施建设和资助村内缺乏劳动能力的贫困人口。
——龙头带动模式。引进龙头企业等新型经营主体,利用主体的市场和技术优势统一组织帮助有劳动能力和发展意愿的贫困户直接发展产业,带领贫困户增收。
——股份合作模式。将贫困户的政策扶持资金、土地、房产、林地和水面等生产资料折价入股,由农业企业、农民专业合作社、家庭农场统一经营和管理,结成利益共同体,同股同利。
——自主发展模式。对有劳动能力、有产业发展意愿但缺少资金、技能的贫困户,通过提供扶贫小额信贷资金和产业发展帮扶资金,开展技术培训和技术指导,帮助贫困户自主发展扶贫产业实现持续稳定脱贫增收。
——资产托管模式。政府将自然资源、公共资产(资金)或农户权益资本化,赋予贫困户产权,相关经营主体利用这类资产产生经济收益后,贫困户按照特定比例获得合理的收益。
——务工就业模式。到贫困地区建立工商服务业劳动密集型产业基地、据点和农业社会化服务组织,加大对有劳动能力和就业愿望的贫困人口的就业培训,让他们由传统农民变成产业工人或新型职业农民,实现贫困户就地就业。
——公益就业模式。在贫困地区率先推进城乡基本公共服务均等化,发展农村公共服务和社会事业,创设管水员、护林员、保洁员等乡村公共服务岗位,优先贫困户就业脱贫。
——混合推进模式。将贫困户参与生产、就业与资产收益结合起来,使贫困户既有资产性收益,又能通过参与生产或就业提高自我发展能力,充分激活贫困户自身发展动能,克服等靠要的政策依赖性。

四、着力完善利益联结机制
(一)实施“千企帮千村”行动。采用“龙头企业+基地+贫困户”的利益联结模式,动员市级以上农业产业化龙头企业参与产业扶贫对口帮扶,原则上省级以上农业产业化龙头企业要对口帮扶一个贫困村,帮扶情况作为农业产业化龙头企业运行监测的重要指标。每年举办一次省级以上农业产业化龙头企业培训班,总结交流对口帮扶经验,提升帮扶水平。
(二)开展“村社合一”试点。充分发挥村支两委在基层的核心堡垒和带动作用,将基层党组织建在扶贫产业链上、建在合作社上。在深度贫困村试点建立“村社合一”的产业扶贫新模式,让每个深度贫困村、每个扶贫产业都有农民专业合作社,让所有有发展意愿的贫困户都能加入专业合作社发展产业,形成“龙头企业+村集体+合作社+贫困户”的产业扶贫新机制,让村集体发展有平台,贫困户脱贫有项目。
(三)积极培育帮扶主体。积极引进和培育经营状况良好、经济实力较强、乐于扶贫助困的企业、种养大户、合作社与贫困户签订产业发展协议,形成紧密的合作帮扶关系,通过直接帮扶、入股分红、务工就业、承包管理、包种领养等多种途径让贫困户受益。直接帮扶可享受项目财政扶贫资金20%以内的奖励,委托和股份合作帮扶可享受项目财政扶贫资金25%以内的奖励。建立帮扶主体信用评估和扶贫效益评估机制,建立黑红名单,加大失信成本,保障贫困户利益不受损害。各部门要加大扶贫主体培育的支持力度,根据各自职能出台相关扶持措施。
(四)分类指导激活贫困人口内生动力。扶贫先扶志,树立“依靠辛勤劳动脱贫致富”的正确价值导向,激发贫困户内生动力,让贫困户心热起来、脑转起来、手动起来。对有劳动能力的贫困人口,采取自主发展模式、务工就业模式、股份合作模式、园区带动模式、龙头带动模式等积极参与产业发展脱贫致富;对半劳动能力的贫困人口,采取公益就业模式、务工就业模式、集体带动模式、资产托管模式、股份合作模式等提高贫困户的产业发展参与度,带动贫困人口脱贫;对丧失劳动能力的贫困人口,除了民政救助外,还可采取集体带动模式、资产托管模式、股份合作模式等帮助无劳动能力的贫困人口享受扶贫产业发展成果增收脱贫。鼓励各地通过政府购买服务方式向贫困户提供便利高效的农业社会化服务,帮扶他们发展产业。
(五)切实保障贫困户长久受益。鼓励帮扶主体提供产前、产中、产后服务,直接带动贫困户自主发展产业脱贫。直接帮扶时必须明确界定服务条款,在产品回收、销售方面有刚性要求,确保贫困户的产品有稳定的销售渠道和稳定的收益。鼓励帮扶主体吸纳贫困户的产业帮扶资金和贫困户承包的耕地、林地、水面和房屋等折价入股,由产业扶贫帮扶主体统一管理和生产经营,并按照“土地租金+务工工资+保底收益+按股分红”等收益分配方式,引导双方建立产业共同体、利益共同体。在委托帮扶、股份合作帮扶时,贫困户前5年不承担经营风险,保底收益不低于投资资金的8%;5年后,贫困户与帮扶主体同股同利、风险共担。鼓励农业新型经营主体、工商企业吸纳有劳动能力、有就业意愿的贫困人口就业,或到贫困地区设立“扶贫车间”;对带动贫困人口就业成效明显的帮扶主体享受《关于支持贫困地区发展产业扩大就业的若干政策》(湘办发〔2017〕29号)中的相关优惠政策。积极推动贫困地区农村资源变资产、资金变股金、农民变股民改革,通过盘活集体资源、入股或参股、量化资产收益,或探索推进纳入整合范围的20项中央财政涉农资金、19项省财政涉农资金折股量化产业扶贫试点,将项目资金作为项目所在地贫困村的村集体股金投入,增加贫困村集体收益,并优先向老、弱、残等无劳动能力的贫困户分红。

五、着力抓好农产品产销对接
(一)打造扶贫品牌。以“一县一特”主导特色产业发展为战略方向,以“地理标志农产品”“地理标志保护产品”“地理标志商标”和“有机食品”“绿色食品”为载体,深入挖掘地域文化、区域特色、经典产品,融合线上线下渠道,讲好扶贫品牌故事,挖掘品牌文化内涵,提升品牌附加值和软实力,形成一批统一打造、统一管理的扶贫产业品牌,引导贫困地区扶贫产业走“高端、特色、品牌”发展之路。积极发挥新闻媒体和电商平台的导向作用,采取通俗易懂的形式宣传好扶贫产业品牌,扩大品牌影响力,让品牌成为带动扶贫主导特色产业发展的“动车组”。
(二)提升产品品质。加大名、优、新、特农产品品种引进和培育力度,扶持建设一批良种繁育基地,加快农作物品种更新换代步伐,解决扶贫特色主导产业品种退化、品质不优问题。在贫困县创办一二三产业融合发展扶贫产业园,组织农业产业化龙头企业与贫困县合作创建绿色食品、有机农产品原料标准化基地,大力推行绿色食品、有机农产品标准化生产,建设一批特色有机种植养殖基地,提升农产品品质。
(三)做好产销对接。各市、县要搭建贫困地区扶贫产业产品产销对接平台,定期定点举办扶贫产业产品的展示展销活动,积极引导贫困地区企业、合作社参加各级各类特色农产品、工艺工业产品品牌展示和产品推介活动,加大品牌营销推介力度,提高扶贫产品市场竞争力。多途径拓宽农产品营销渠道,推动批发市场、电商企业、大型超市等市场主体与贫困村建立长期稳定的产销关系;全面推进农超对接、农企对接、农校对接定向采购扶贫农产品,实现订单生产、以销定产、合同收购、按需配送。优先在贫困村实施信息进村入户工程,支持电商企业开辟电商扶贫示范网(微)店、电商扶贫小店等贫困地区特色产品网上销售平台,带动贫困地区特色农产品销售。

六、保障措施
(一)确保工作责任到位。各县市区政府要切实履行脱贫攻坚的主体责任,建立产业扶贫联席会议制度和工作调度、督查机制,研究制定产业扶贫政策措施,加强对产业扶贫工作的指导协调。各级农业农村工作部门作为产业扶贫的牵头单位,要认真组织协调各相关部门、科研单位和参与产业扶贫的经营主体,搭建好利益联结的平台和机制,确保产业扶贫政策精准落地。扶贫部门要提供建档立卡贫困人口的基础数据及产业扶贫对象的基础信息。财政部门要落实产业扶贫资金,并加强监管。其他产业扶贫责任部门要立足部门职能、任务,加强技术指导和服务,共同推进产业扶贫工作。
(二)确保入户调查到位。县级农业农村部门要组建产业扶贫入户调查组,以乡镇农技员为主,乡村干部和驻村帮扶工作队员参加,迅速开展贫困户入户调查工作。实行“一户一册”产业扶贫台帐制度,认真填写《湖南省贫困户产业扶贫工作手册》(由省农委统一提供模板),做到贫困户家庭情况清、发展意愿清、产业选择清、帮扶措施清、利益联结清、发展收入清、帮扶干部清。要建立全县统一的产业扶贫大数据平台,采取政府购买服务的方式,将贫困户信息录入数据平台,实现产业扶贫信息共联共享。
(三)确保“一户一策”到位。各县市区要在现有产业精准扶贫规划的基础上,制定三年(2018—2020年)到乡、到村、到户的产业扶贫实施方案和年度实施计划,使产业扶贫措施覆盖到所有的贫困县、乡、村、户。要结合入户调查,详细掌握贫困村特色产业及户主的脱贫意愿等,制定“一户一策”产业扶贫方案和帮扶措施。要建立科学化、规范化的项目库,做到项目和资金无缝对接、经营主体和贫困人口有机衔接,实现项目成熟一个、资金到位一个、项目完成一个,避免资金滞留、闲置。各县市区产业扶贫年度实施计划要在当年2月底前编制完成,经本级扶贫开发领导小组审核后报省农委、省扶贫办、省财政厅备案。 
(四)确保帮扶资金到位。严格执行《湖南省财政厅、湖南省扶贫开发办公室关于进一步规范贫困县统筹整合使用财政涉农资金有关事项的通知》(湘财农〔2018〕30号)精神,凡纳入整合范围的20项中央财政涉农资金、19项省财政涉农资金,只能用于农业生产发展和农村基础设施建设,重点保障产业发展的资金需求,不得用于医疗、教育、就业、社保兜底等方面,力争脱贫攻坚期内到户人均产业扶贫财政专项资金不低于2000元、不高于5000元。整合的涉农资金在规定使用范围内优先保障贫困人口直接受益的产业发展资金需求。鼓励结合贫困地区产业结构布局,利用扶贫资金发展短期难见效、未来能够持续发挥效益的产业。产业扶贫资金不能简单地分钱送物到户、到人,可以依托龙头企业、农民合作社、村级组织等产业扶贫帮扶主体帮助贫困户发展产业。鼓励各类金融机构扩大贫困地区贫困户授信范围,提高贫困户授信额度,开发创新金融产品,认真做好扶贫小额信贷、扶贫财银保等扶贫金融产品,通过财政担保、贴息、风险补偿、以奖代补等形式,撬动金融投向产业扶贫,湖南农业产业兴旺基金向贫困地区倾斜。加大对贫困地区产业发展的保险支持力度,建立产业发展风险防控机制,扩大险种,提高理赔标准,推动金融与扶贫特色产业深度融合,提升各类经营主体抗风险能力。鼓励和引导社会工商资本到贫困地区发展适合企业化经营的现代种养业,向贫困地区输入现代生产要素和经营模式。
(五)确保科技服务到位。组建覆盖51个贫困县的省、市、县三级专家服务团队,为贫困村、村级合作社、贫困户提供上门服务。以县乡农技干部为中坚力量,建立贫困户产业发展指导员制度,明确到户帮扶干部承担产业发展职责,帮助贫困户协调解决种养技术、植保防疫技术等生产经营中的技术难题。依托新型职业农民培训工程和人社、科技、扶贫、农林、旅游、妇联等培训资源,加大贫困地区农民培育力度,确保贫困户有劳动能力的贫困人口至少掌握一门产业发展技能。
(六)确保典型引领到位。产业扶贫联席会议成员单位要深入调研、深度挖掘,总结一批可复制、可推广、服水土、接地气的优秀范例和模式,把基层的实践和创造总结出来,把先进的经验和成功范例提炼出来,通过举办现场观摩会、经验介绍会,编印宣传册等方式推广产业扶贫范例,切实发挥典型引路、示范带动作用,让贫困地区干部群众能干、会干,解决产业扶贫“不知道怎么干”的问题。
(七)确保绩效评价到位。各地要加强产业扶贫资金绩效评价,建立绩效评价制度,严格对扶贫项目、资金使用等方面的监管,防止资金挤占、挪用、滞留、闲置。要加大产业扶贫督促、检查、考核、指导力度,对产业扶贫工作力度大、效果好的地区,在项目、资金安排上给予倾斜;对工作进展缓慢、成效不明显的,要实行督办督导、限期整改、约谈,整改不到位的要严肃追责;对帮扶措施不力、不履行合约的扶贫经营主体,纳入社会信用体系记录或银行诚信记录,并按程序追究相关责任人责任。
(八)确保监督执纪到位。严明产业扶贫工作纪律,对落实政策措施不力、工作帮扶不到位的,严肃追究相关责任人责任。严明产业扶贫廉政纪律,坚决遏制和严肃查处产业扶贫领域吃拿卡要、截留私分、虚报冒领、以权谋私等违纪违法问题。严明产业扶贫办案纪律,建立产业扶贫领域信访举报快查快办机制,对反映产业扶贫领域涉嫌违纪问题线索单独登记、专项受理、快查快处。凡群众举报、媒体曝光、监督检查中发现的问题,一经查实予以严肃查处。对因不可抗力造成的自然和疫病灾害、市场价格大幅波动等原因造成无法履行契约责任的新型农业经营组织,经评估认定后,酌情处理。


         湖南省农业委员会  湖南省扶贫开发办公室
                                                2018年9月15日

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